Por: Ignacio Gallo – Socio Plan-IN (*)

Las bases del nuevo Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” 2022-2026 otorgan al ordenamiento territorial un rol preponderante para lograr los cambios establecidos desde el programa de Gobierno. Es así como el primer punto de las transformaciones propuestas es el del “Ordenamiento Territorial alrededor del Agua y Justicia Ambiental”.

Dentro de este enfoque, se prioriza el enfoque alrededor del agua como elemento ordenador del territorio y base de la justicia ambiental reconociendo el potencial hídrico del país y alertando sobre su acelerado proceso de deterioro; se busca dar respuesta a los efectos del cambio climático incorporando acciones de mitigación y adaptación para promover el desarrollo sostenible, la reducción de riesgos, el desarrollo rural alimentario y una política urbana y de convergencia regional.

Lograr convertir al ordenamiento del territorio en una política que sea incidente en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la sostenibilidad ambiental y la redistribución requiere de una revisión profunda de los procesos, instrumentos e institucionalidad con la que hoy hacemos ordenamiento territorial; como lo identifican las Bases, aún el 80% de los municipios no han actualizado sus Planes de Ordenamiento lo que implica que temas tan relevantes de los últimos veinte años como el cambio climático, la articulación regional, el desarrollo rural o la actualización frente a los nuevos marcos normativos no estén siendo considerados.

Más que un indicador de baja gestión, en la práctica esta situación  llama a la reflexión sobre cuáles son las causas de fondo de esta condición y sobre la necesidad de buscar enfoques innovadores y alternativos en términos de competencias, concepción y gestión del sistema de planeación y capacidades institucionales. 

Como punto de partida y de manera muy sintética, podríamos identificar tres temas críticos a resolver:

La centralización

La tendencia a la centralización de las decisiones del ordenamiento territorial por parte del gobierno nacional, en tensión con la descentralización y la competencia municipal, como por ejemplo los macroproyectos de interés nacional o los proyectos minero energéticos. Se han construido marcos jurídicos donde prima el enfoque de arriba hacia abajo bajo el criterio de la no oponibilidad del ordenamiento municipal, que han aumentado la conflictividad con los territorios, colocado en entredicho los modelos locales de ordenamiento y dificultado la gestión de proyectos nacionales.

A manera de anécdota, el secretario de planeación de un municipio del Meta en reunión con el DNP planteó que buscaba dicho espacio para que desde el Gobierno Nacional le hicieran los contenidos del POT porque las decisiones ambientales eran competencia de Minambiente y Corpomacarena, las de usos minero energéticos de Minminas y ANM, las de infraestructura de INVIAS, por enumerar solo algunos. De alguna manera mostró que la gobernabilidad del ordenamiento ya no era de su municipio.

El sectorialismo

El énfasis persistente del sectorialismo en la planificación territorial asociado a la programación de la inversión, el desarrollo de proyectos y a la amplia capacidad de cada Ministerio para expedir políticas y normas propias que afectan directamente a los territorios con baja o nula articulación con los demás sectores y con las particularidades territoriales; consecuencia de éste enfoque,  al intentar su aplicación desde los instrumentos de ordenamiento territorial local se encuentran múltiples decisiones que se contradicen entre sí, generan superposiciones y responden de manera inadecuada a las condiciones diferenciales locales aumentando las tensiones y niveles de conflictividad.

Estudios realizados para la UPRA para definir la estrategia de ordenamiento para el suelo rural agropecuario (Gallo, 2013) mostraron 152 tipos de decisiones normativas desde el nivel nacional o regional entre instrumentos, determinantes o exigencias técnicas.  Un estudio posterior para UPME (2015) centrado en el sector minero energético arrojó un total de 92 entre instrumentos determinantes y normas específicas.

La cultura normativista

La persistencia de una cultura normativista en el ordenamiento del territorio, centrada más en expedir códigos urbanos para regular la actividad inmobiliaria que en generar y desarrollar apuestas estratégicas de largo plazo que den respuesta a temas críticos como el desarrollo económico rural, la seguridad alimentaria o el cambio climático. A esto se suma el reduccionismo en el manejo ambiental, limitado a la incorporación de áreas protegidas, lejos de la comprensión de los ciclos de la naturaleza y los servicios ecosistémicos y su relación con las áreas con potencial desarrollo de actividades humanas.

La expedición del decreto nacional 1232 de 2020 y múltiples metodologías formuladas desde el nivel nacional incorporan aún más temáticas y requisitos  técnicos que vuelven más complejos y costosos los procesos de formulación especialmente para municipios clasificados en las  categorías 5 y 6 correspondientes  a los más rezagados del desarrollo y donde los componentes ambientales, étnicos y los conflictos con actividades extractivas, monocultivos o proyectos de interés nacional son más críticos.

Hacia la Simplificación

En relación con estos temas, las bases del Plan de Desarrollo esbozan propuestas orientadas a resolver la conflictividad socioambiental, fortalecer la asociatividad regional, evitar el carácter procedimental de los instrumentos de planeación, entre otras; destaco la que propone que  “ El país contará con una estrategia que impulse la actualización, simplificación y armonización de los instrumentos de planificación que faciliten su aplicación y la gestión integral del territorio(…)”. A pesar de ser un enunciado similar a lo establecido  en los pasados Planes  de Desarrollo con resultados bastante precarios, considero que es una línea trasversal donde deberían concentrarse los esfuerzos nacionales, más allá de inocuos procesos de asistencia técnica a los municipios o cuestionables procesos de soporte nacional a la revisión de POTs como el Programa POTs Modernos.

Una estrategia como la propuesta debería tener en cuenta entre otros aspectos los siguientes:

1. Desarrollar un programa de racionalización que revise el marco institucional a nivel de i) competencias; ii) instrumentos; iii) normas técnicas y iv) procedimientos. Este podría acometerse a partir de un esquema similar al de las normas antitrámite que se han gestionado para facilitar el acceso de los ciudadanos a los servicios del Estado.
2. Fortalecer las competencias de las regiones y municipios en la resolución de los conflictos y en la aplicación de las diferentes determinantes bajo unas claras reglas de juego en términos de prevalencias e interpretación para la adaptación a las condiciones propias de cada territorio y su cultura.
3. Desarrollar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en términos de competencias y delegaciones en los esquemas asociativos. Los estudios realizados con la FES para la conformación de la RPG del Norte del Cauca permitieron avanzar en identificar cómo unos pequeños ajustes procedimentales  por parte del gobierno nacional facilitaría de manera inmediata la posibilidad de generar delegaciones de funciones nacionales o incluso municipales que permitirían fortalecer las funciones del ordenamiento y la gestión de sus proyectos en la escala subregional.
4. Avanzar en la simplificación de contenidos hacia un ordenamiento de carácter más estratégico y particularmente desarrollando los principios de flexibilidad y progresividad, sin los cuales es muy difícil solucionar los conflictos de competencias, contradicciones o superposiciones entre instrumentos o normas técnicas.
5. Revisar las condiciones de los términos de referencia para la formulación de proyectos nacionales o regionales en relación con las particulares condiciones de cada territorio y fortalecer los sistemas de alertas socioambientales a ser tenido en cuenta en su diseño, dando mayor potencia a los mecanismos de participación ciudadana y resolución de conflictos.

Una experiencia a considerar

Ahora bien, lo propuesto requerirá de un proceso sostenido de largo plazo y probablemente reformas legales que seguro serán demoradas y con resultado político incierto; la prioridad dada por las bases del Plan de Desarrollo al tema requieren de soluciones prácticas que puedan ser incidentes en la práctica del desarrollo territorial y desencadenantes que conlleven a la solución de conflictos territoriales.

En este sentido es importante resaltar el avance innovador que se dio con la propuesta de Estatuto de Zonificación para el Uso Adecuado del Territorio -EZUAT– promovido por el Ministerio de Ambiente y ONU HABITAT en 2016 reglamentando el numeral 12 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y concebido como determinante de superior jerarquía dentro de los procesos relacionados al ordenamiento territorial.

Este Estatuto que alcanzó a tener discusiones interministeriales y en la Comisión Especial Interinstitucional se planteó con los objetivos de i) armonizar términos e información para la toma decisiones relacionadas con la zonificación del territorio; ii) Generar mecanismos y reglas que conduzcan a resolver conflictos entre los instrumentos  de planificación del territorio.  iii) establecer  criterios comunes para la zonificación del territorio y  iv) fortalecer la gobernanza a través del desarrollo de los procesos de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad aplicables a la zonificación adecuada del territorio. 

En su desarrollo plantea una serie de criterios para garantizar la aplicación armónica de instrumentos de ordenamiento y lograr la interpretación y superación de contradicciones a partir del establecimiento de reglas que permitan dirimir conflictos y aplicar niveles de prevalencia. Por ejemplo, se identifican tipos de conflictos dados por contradicción entre disposiciones, parámetros y estándares en normas nacionales y su aplicación en territorio o los asociados a superposiciones entre instrumentos o categorías de zonificación o los resultantes de la inserción de proyectos en el territorio bajo un enfoque sectorial y no territorial. 

De igual forma, propone mecanismos e instancias de prevención y concertación, para armonizar la toma de decisiones cuando  surjan contradicciones o superposiciones y el uso de mecanismos de solución de conflictos como los compensatorios, en el marco de principios de flexibilidad y progresividad. Esta propuesta puede ser un punto de partida para el trabajo a realizarse en los próximos años.

Pasemos a la acción…

Lograr que el ordenamiento territorial se traduzca en un proceso transformador para la sostenibilidad ambiental, la calidad de vida de la población, la superación de los conflictos socioambientales y que conlleve al desarrollo económico y la convergencia regional, requiere desenredar la compleja maraña de determinantes, instrumentos y normas técnicas de manera que se facilite su implementación a nivel territorial, se fortalezca el logro de consensos y apuestas de largo plazo y se reduzcan los costos de transacción para lo cual será necesario generar un fuerte programa con capacidad política y técnica para construir un conjunto  de reglas interpretativas, acciones jurídicas y técnicas audaces, innovadoras y rápidas que hagan posible la apuesta que sobre el ordenamiento territorial nos propone el nuevo Plan Nacional de Desarrollo.

(*)Participante en el equipo que trabajó la propuesta de Estatuto de Zonificación – Minambiente / HABITAT